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21 de Setembro de 2019

Atos Administrativos

Fatos e atos, classificação, requisitos, vícios, mérito, atributos, revogação, anulação, convalidação e extinção.

Adriano Gnoatto, Advogado
Publicado por Adriano Gnoatto
há 10 meses

1. Atos e Fatos Administrativos

Os fatos jurídicos, são todos os acontecimentos do mundo real, são os eventos concretos, sejam ou não relevantes para o mundo do Direito. Por exemplo, o raio no meio do oceano é um evento, porém sem consequências jurídicas. Agora, se o raio atinge, no oceano, navio petroleiro e o incendeia, acarretará danos patrimoniais. Neste último caso, está-se diante de fato, porém com repercussão jurídica, são os fatos jurídicos. Portanto, estes são todos os fatos capazes de produzir efeitos no mundo jurídico, como efeitos extintivos, constitutivos e declaratórios de direitos e obrigações.

  • Fatos administrativos são descritos como a materialização da função administrativa; consubstanciam o exercício material da atividade administrativa, correspondem aos denominados "atos materiais". São exemplos a apreensão de mercadorias, a construção de uma escola pública pela administração, a limpeza de um logradouro público.

Atos jurídicos, são qualquer manifestação unilateral humana voluntária que tenha a finalidade imediata (direta) de produzir determinada alteração no mundo jurídico. Utilizamos o vocábulo "contrato" para os vínculos jurídicos que só se aperfeiçoam com mais de uma declaração ou manifestação de vontade (por exemplo, o contrato de compra e venda e o contrato de doação são bilaterais na sua formação; o contrato de constituição de uma sociedade com mais de dois sócios é plurilateral na sua formação).

  • Atos administrativos enquadram-se na categoria dos atos jurídicos. São manifestações humanas, e não meros fenômenos da natureza. Ademais, são sempre manifestações unilaterais de vontade (as bilaterais compõem os chamados contratos administrativos).

Segundo o conceito elaborado por Hely Lopes Meirelles:

Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria.

Por fim, deve-se ressaltar que, no exercício geral da atividade pública, três distintas categorias de atos podem ser reconhecidas, cada qual sendo o ato típico de um dos Poderes do Estado:

  • Atos legislativos (elaboração de normas primárias);
  • Atos judiciais (exercício da jurisdição); e
  • Atos administrativos.

Embora os atos administrativos sejam os atos típicos do Poder Executivo no exercício de suas funções próprias, não se deve esquecer que os Poderes Judiciário e Legislativo também editam atos administrativos, principalmente relacionados ao exercício de suas atividades de gestão interna, como atos relativos à contratação de seu pessoal, à aquisição de material de consumo etc.

2. Classificações dos Atos Administrativos

Seguindo a linha do estudo doutrinário evidenciamos as principais classificações dos atos administrativos.

  • Atos vinculados e discricionários;
  • Atos gerais e individuais;
  • Atos internos e externos;
  • Ato simples, complexo e composto;
  • Atos de império, de gestão e de expediente;
  • Ato constitutivo, extintivo, modificativo e declaratório;
  • Ato válido, inválido, anulável e inexistente;
  • Ato perfeito, eficaz, pendente e consumado.

2.1 Atos vinculados e discricionários

Atos vinculados são os que a administração pratica sem margem alguma de liberdade de decisão, pois a lei previamente determinou o único comportamento possível a ser obrigatoriamente adotado sempre que se configure a situação objetiva descrita na lei. Não cabe ao agente público apreciar oportunidade ou conveniência administrativas quanto à edição do ato; uma vez atendidas as condições legais, o ato tem que ser praticado, invariavelmente. Temos um ato vinculado quando a lei faz corresponder a um motivo objetivamente determinado urna única e obrigatória atuação administrativa.

Atos discricionários são aqueles que a administração pode praticar com certa liberdade de escolha, nos termos e limites da lei, quanto ao seu conteúdo, seu modo de realização, sua oportunidade e sua conveniência administrativas. Enquanto o agente público está rigidamente adstrito à lei quanto a todos os elementos de um ato vinculado (competência, finalidade, forma, motivo e objeto), ao praticar um ato discricionário possui ele certa liberdade (dentro dos limites da lei) quanto à valoração dos motivos e à escolha do objeto (conteúdo), segundo os seus privativos critérios de oportunidade e conveniência administrativas. Em síntese, segundo a corrente hoje dominante em nossa doutrina, existe discricionariedade:

  • Quando a lei expressamente dá à administração liberdade para atuar dentro de limites bem definidos; são as hipóteses em que a própria norma legal explicita, por exemplo, que a administração "poderá" prorrogar determinado prazo por "até quinze dias", ou que é facultado à administração, "a seu critério", conceder ou não uma determinada autorização, ou que, no exercício do poder disciplinar ou de polícia administrativa, o ato a ser praticado "poderá" ter como objeto (conteúdo) "esta ou aquela" sanção, e assim por diante;
  • Quando a lei emprega conceitos jurídicos indeterminados na descrição do motivo determinante da prática de um ato administrativo e, no caso concreto, a administração se depara com urna situação em que não existe possibilidade de afirmar, com certeza, se o fato está ou não abrangido pelo conteúdo da norma; nessas situações, a administração, conforme o seu juízo privativo de oportunidade e conveniência administrativas, tendo em conta o interesse público, decidirá se considera, ou não, que o fato está enquadrado no conteúdo do conceito indeterminado empregado no antecedente da norma e, conforme essa decisão, praticará, ou não, o ato previsto no respectivo consequente

2.2 Atos gerais e individuais

Os atos administrativos gerais caracterizam-se por não possuir destinatários determinados. Apresentam apenas hipóteses normativas aplicáveis a todas as pessoas e situações fáticas que se enquadrem nessas hipóteses abstratamente neles descritas. Os atos gerais são sempre discricionários, pelo menos quanto ao seu conteúdo. O conteúdo é limitado ao das leis às quais o ato se subordina, mas, como o ato não é mera reprodução da lei - ou seria inútil -, sempre há alguma margem de escolha para a administração. Os atos gerais prevalecem sobre os individuais, significa dizer, a administração, na prática de atos individuais, é obrigada a observar os atos gerais pertinentes, por ela própria editados. Exemplos de atos gerais são os decretos regulamentares, as instruções normativas, os atos declaratórios normativos, algumas resoluções editadas por agências reguladoras, dentre muitos outros (a denominação utilizada pelos diferentes órgãos e entidades administrativos não é uniforme).

Os atos administrativos individuais são aqueles que possuem destinatários determinados, produzindo diretamente efeitos concretos, constituindo ou declarando situações jurídicas subjetivas. O ato individual pode ter um único destinatário (ato singular) ou diversos destinatários (ato plúrimo), desde que determinados. São exemplos de atos individuais a nomeação de aprovados em um concurso público (ato plúrimo), a exoneração de um servidor (ato singular), uma autorização de uso de bem público, um decreto declarando a utilidade pública de um imóvel para fins de desapropriação etc. Os atos individuais podem ser vinculados ou discricionários. A revogação de um ato individual somente é possível se ele não tiver gerado direito adquirido para o seu destinatário.

2.3 Atos internos e externos

Atos administrativos internos são aqueles destinados a produzir efeitos somente no âmbito da administração pública, atingindo diretamente apenas seus órgãos e agentes, em regra, não geram direitos adquiridos para seus destinatários e podem ser revogados a qualquer tempo pela administração que os expediu. São exemplos de atos internos: uma portaria de remoção de um servidor, as ordens de serviço em geral, uma portaria de criação de grupos de trabalho, um memorando indicando determinado servidor para participar de um curso de aperfeiçoamento promovido pela própria administração etc.

Os atos administrativos externos são aqueles que atingem os administrados em geral, criando direitos ou obrigações gerais ou individuais, declarando situações jurídicas etc. São também considerados atos externos os que, embora não destinados aos administrados, devam produzir efeitos fora da repartição que os editou, ou onerem o patrimônio público, casos em que é imprescindível a observância do princípio da publicidade. São exemplos de atos externos todos os atos normativos, a nomeação de candidatos aprovados em um concurso público, um edital de licitação etc.

2.4 Ato simples, complexo e composto

Ato administrativo simples é o que decorre de uma única manifestação de vontade de um único órgão, unipessoal (ato simples singular) ou colegiado (ato simples colegiado). O ato simples está completo com essa só manifestação, não dependendo de outras, concomitantes ou posteriores, para que seja considerado perfeito. Não depende, tampouco, de manifestação de outro órgão ou autoridade para que possa iniciar a produção de seus efeitos. Portanto, é simples tanto o ato de exoneração de um servidor ocupante de um cargo em comissão (ato singular).

Ato administrativo complexo é o que necessita, para sua formação, da manifestação de vontade de dois ou mais diferentes órgãos ou autoridades. Significa que o ato não pode ser considerado perfeito (completo, concluído, formado) com a manifestação de um só órgão ou autoridade. Exemplo, são os atos normativos editados conjuntamente por órgãos diferentes da administração federal, a exemplo das portarias conjuntas ou instruções normativas conjuntas da Secretaria da Receita Federal do Brasil e da Procuradoria da Fazenda Nacional.

Ato administrativo composto é aquele cujo conteúdo resulta da manifestação de um só órgão, mas a sua edição ou a produção de seus efeitos depende de um outro ato que o aprove. A função desse outro ato é meramente instrumental: autorizar a prática do ato principal, ou conferir eficácia a este. O ato acessório ou instrumental em nada altera o conteúdo do ato principal. Não é a conjugação de vontades diversas que dá existência ao ato composto. Seu conteúdo é formado pela manifestação de uma só vontade. É importante ressaltar que, enquanto no ato complexo temos um único ato, integrado por manifestações homogêneas de vontades de órgãos diversos, no ato composto existem dois atos, um principal e outro acessório ou instrumental. Exemplos de atos compostos as nomeações de autoridades ou dirigentes de entidades da administração sujeitas à aprovação prévia pelo Poder Legislativo. É ato composto a nomeação do Procurador-Geral da República, precedida de aprovação pelo Senado.

2.5 Atos de império, de gestão e de expediente

Os atos de império, também chamados "atos de autoridade", são aqueles que a administração impõe coercitivamente aos administrados, criando para eles obrigações ou restrições, de forma unilateral e independentemente de sua anuência. Têm como fundamento o princípio da supremacia do interesse público; sua prática configura manifestação do denominado "poder extroverso"ou "poder de império".

Os atos de gestão são praticados pela administração na qualidade de gestora de seus bens e serviços, sem exercício de supremacia sobre os particulares. São típicos das atividades de administração de bens e serviços em geral, assemelhando-se aos atos praticados pelas pessoas privadas.

Os atos de expediente são atos internos da administração pública, relacionados às rotinas de andamento dos variados serviços executados por seus órgãos e entidades administrativos. São caracterizados pela ausência de conteúdo decisório.

2.6 Ato constitutivo, extintivo, modificativo e declaratório

As expressões utilizadas para designar os atos relacionados neste tópico dizem respeito mais precisamente aos efeitos ou aos resultados obtidos com a sua prática; não se trata propriamente de uma classificação.

Ato constitutivo, é aquele que cria uma nova situação jurídica individual para seus destinatários, em relação à administração. Essa situação jurídica poderá ser o reconhecimento de um direito ou a imposição de uma obrigação ao administrado. O que importa é que o ato crie uma situação jurídica nova, como ocorre na concessão de uma licença, na nomeação de servidores, na aplicação de sanções administrativas etc.

Ato extintivo ou desconstitutivo, é aquele que põe fim a situações jurídicas individuais existentes. São exemplos a cassação de uma autorização de uso de bem público, a demissão de um servidor, a decretação de caducidade de uma concessão de serviço público etc.

Ato modificativo, é o que tem por fim alterar situações preexistentes, sem provocar a sua extinção. O ato modifica uma determinada situação jurídica a ele anterior, mas não suprime direitos ou obrigações. São exemplos a alteração de horários numa dada repartição, a mudança de local da realização de uma reunião etc.

Ato declaratório, é aquele que apenas afirma a existência de um fato ou de uma situação jurídica anterior a ele. O ato declaratório atesta um fato, ou reconhece um direito ou uma obrigação preexistente; confere, assim, certeza jurídica quanto à existência do fato ou situação nele declarada. Essa espécie de ato, frise-se, não cria situação Jurídica nova, tampouco modifica ou extingue uma situação existente.

Por fim, consideramos oportuno mencionar que alguns autores, ao tratarem da classificação dos atos administrativos quanto a seus efeitos, que acabamos de apresentar, falam, ainda, em "atos enunciativos".

2.7 Ato válido, inválido, anulável e inexistente

Ato válido é o que está em conformidade com o ordenamento jurídico. É o ato que observou as exigências legais e infralegais impostas para que seja regularmente editado, bem como os princípios jurídicos orientadores da atividade administrativa. O ato válido respeitou, em sua formação, todos os requisitos jurídicos relativos à competência para sua edição, à sua finalidade, à sua forma, aos motivos determinantes de sua prática e ao seu objeto. Por outras palavras, é o ato que não contém qualquer vício, qualquer irregularidade, qualquer ilegalidade.

Ato nulo é aquele que nasce com vício insanável, normalmente resultante da ausência de um de seus elementos constitutivos, ou de defeito substancial em algum deles (por exemplo, o ato com motivo inexistente, o ato com objeto não previsto em lei e o ato praticado com desvio de finalidade). O ato nulo está em desconformidade com a lei ou com os princípios jurídicos (é um ato ilegal ou ilegítimo) e seu defeito não pode ser convalidado (corrigido). O ato nulo não pode produzir efeitos válidos entre as partes.

Cumpre frisar que, em decorrência dos atributos da presunção de legitimidade e da imperatividade, todo e qualquer ato administrativo, legítimo ou eivado de vícios, tem força obrigatória desde a sua expedição, produzindo normalmente os seus efeitos e devendo ser observado até que - se for o caso - venha a ser anulado, pela própria administração, de oficio ou provocada, ou pelo Poder Judiciário, se provocado.

Ato inexistente é aquele que possui apenas aparência de manifestação de vontade da administração pública, mas, em verdade, não se origina de um agente público, mas de alguém que se passa por tal condição, como o usurpador de função.

Ato anulável apresenta defeito sanável, ou seja, passível de convalidação pela própria administração que o praticou, desde que ele não seja lesivo ao interesse público, nem cause prejuízo a terceiros. São sanáveis o vício de competência quanto à pessoa, exceto se se tratar de competência exclusiva, e o vício de forma, a menos que se trate de forma exigida pela ler como condição essencial à validade do ato. Assim, uma decisão discricionária da administração pública a convalidação de um ato anulável vale dizer, caso a administração entenda mais conveniente anular 0 ato poder anulá-lo, em vez de convalidá-lo. Decidindo pela anulação, esta se sujeitará as mesmas regras aplicáveis àquela que atinente um ato nulo e terá idênticos efeitos.

2.8 Ato perfeito, eficaz, pendente e consumado

Ato perfeito é aquele que está pronto, terminado, que já concluiu 0 seu ciclo, suas etapas de formação; tem-se um ato perfeito quando já se esgotaram todas as fases necessárias a sua produção. Seu processo de formação está concluído. A perfeição diz respeito ao processo de elaboração do ato: está perfeito o ato em que todas as etapas de seu processo de produção foram concluídas.

A validade diz respeito à conformidade do ato com a lei, vale dizer, para o ato ser válido os seus elementos devem estar de acordo com as exigências de legalidade e legitimidade.

Ato imperfeito é aquele que não completou o seu ciclo de formação, como a minuta de um parecer ainda não assinado, o voto proferido pelo conselheiro relator em uma decisão de processo administrativo em julgamento no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais - CARF do Ministério da Fazenda, ou um ato não publicado, caso a publicação seja exigida por lei. Rigorosamente, o ato imperfeito ainda nem existe como ato administrativo.

Ato eficaz é aquele que já está disponível para a produção de seus efeitos próprios; a produção de efeitos não depende de evento posterior, como uma condição suspensiva, um termo inicial ou um ato de controle (aprovação, homologação, ratificação, visto etc.).

Ato pendente é aquele que, embora perfeito, está sujeito a condição (evento futuro e incerto) ou termo (evento futuro e certo) para que comece a produzir efeitos. O ato pendente é um ato perfeito que ainda não está apto a produzir efeitos, por não se haver implementado o termo ou a condição a que está sujeito.

Ato consumado (ou exaurido) é o que já produziu todos os efeitos que estava apto a produzir, que já esgotou sua possibilidade de produzir efeitos.

Ato ineficaz é expressão genérica aplicável a qualquer ato que não tenha possibilidade efetiva de produzir efeitos atuais. Um ato pode ser ineficaz porque ainda não está formado, ou seja, todo ato imperfeito é ineficaz. Pode, também, um ato ser ineficaz porque já foi extinto.

3. Requisitos ou Elementos dos atos administrativos

A doutrina administrativista, com base na lei que regula a ação popular (Lei 4. 7 l 7 /65), costuma apontar cinco assim chamados requisitos ou elementos dos atos administrativos:

  • Competência; (anulável) (vinculado) (delegável)
  • Finalidade; (nulo)
  • Forma; (anulável)
  • Motivo; e (nulo)
  • Objeto. (nulo)

Trata-se de requisitos de validade, pois o ato que desatenda a um deles, isto é, o ato praticado em desacordo com o que a lei estabeleça para cada requisito, será, em regra, um ato nulo ou anulável.

3.1 Competência ou Sujeito

Podemos definir competência como o poder legal conferido ao agente público para o desempenho específico das atribuições de seu cargo. Somente a lei pode estabelecer competências administrativas; por essa razão, seja qual for a natureza do ato administrativo - vinculado ou discricionário - o seu elemento competência é sempre vinculado.

Celso Antônio Bandeira de Mello enumera as seguintes características da competência:

  • É de exercício obrigatório para os órgãos e agentes públicos;
  • É irrenunciável. Não obstante, o exercício da competência (e não a sua titularidade) pode ser parcial e temporariamente delegado, desde que atendidos os requisitos legais. A delegação, de toda sorte, não implica renúncia à competência pela autoridade delegante, que permanece apta a exercer a função que delegou, concorrentemente com o agente que recebeu a delegação. Ademais, a autoridade delegante poder revogar a delegação a qualquer tempo;
  • É intransferível. Valem, aqui, as mesmas observações feitas acima. acerca da delegação. A delegação não transfere a titularidade da competência, mas, tão somente, em caráter temporário, o exercício de parte das atribuições do agente delegante, o qual permanece apto a exercê-las, concomitantemente com o agente delegado, além de poder revogar a delegação a qualquer tempo;
  • É imodificável pela vontade do agente. Essa característica é corolário do fato de a competência decorrer da lei e ser sempre elemento vinculado. Como é a lei que estabelece as competências, somente mediante lei podem elas ser alteradas, e não por algum ato de vontade dos agentes administrativos;
  • É imprescritível, pois o não exercício da competência, não importa por quanto tempo, não a extingue, permanecendo ela sob a titularidade daquele a quem a lei a atribuiu.

3.1.1 Delegação e avocação de competências

Sobre delegação de competências e avocação, é importante conhecer o que dispõem os arts. 11 a 15 da Lei 9.784/99, lei de processo administrativo federal. Os seguintes aspectos concernentes à delegação de competências merecem destaque:

  • A regra geral é a possibilidade de delegação; esta só não é admitida se houver impedimento legal;
  • A delegação pode ser feita para órgãos ou agentes subordinados, mas ela também é possível mesmo que não exista subordinação hierárquica;
  • A delegação deve ser de apenas parte das competências do órgão ou agente, e não de todas as suas atribuições;
  • A delegação deve ser feita por prazo determinado;
  • A delegação de determinada competência não afasta a possibilidade de seu exercício pela autoridade delegante, vale dizer, esta permanece apta a exercer, concorrentemente com o agente que recebeu a delegação, as atribuições que a ele delegou;
  • O ato de delegação pode conter ressalva de exercício da atribuição delegada, isto é, o exercício da atribuição pode não ser conferido em sua plenitude ao agente delegado, e sim com restrições ou ressalvas. Por exemplo, o delegante, se assim entender conveniente, pode enumerar casos ou circunstâncias em que o agente delegado necessite receber dele uma autorização prévia específica para exercer a atribuição delegada, ou mesmo enumerar situações ou hipóteses em que fique vedado o exercício da atribuição pelo delegado;
  • O ato de delegação é discricionário e revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante;
  • O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial;
  • O ato praticado por delegação deve mencionar expressamente esse fato e é considerado adotado pelo delegado, ou seja, quem responde pelo ato é o agente que efetivamente o praticou (embora por delegação).

A Lei 9.784/99, em seu art. 13, proíbe a delegação de competências para a prática de determinados atos administrativos:

  • A edição de atos de caráter normativo;
  • A decisão de recursos administrativos;
  • As matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.

Por fim, cumpre repetir que, na delegação, é do delegante a titularidade da competência delegada, ao passo que na avocação é do subordinado a competência legal avocada. Por essa razão não se deve confundir a revogação de um ato de delegação com a avocação.

3.1.2 Excesso de poder, função de fato e usurpação de função

A incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou. Esse enunciado nos reporta à definição de "excesso de poder'', tema importante no estudo da competência como requisito de validade dos atos administrativos.

Ocorre excesso de poder quando o agente público atua fora ou além de sua esfera de competências, estabelecida em lei. O excesso de poder é uma das modalidades de" abuso de poder "(a outra modalidade é o"desvio de poder'', que corresponde a vício no elemento finalidade dos atos administrativos).

O vício de competência (excesso de poder), entretanto, nem sempre obriga à anulação do ato. O vício de competência admite convalidação, salvo se se tratar de competência em razão da matéria ou de competência exclusiva.

3.2 Finalidade

A finalidade é um elemento sempre vinculado. Nunca é o agente ·público quem determina a finalidade a ser perseguida em sua atuação, mas sim a lei. Podemos identificar nos atos administrativos:

  • Uma finalidade geral ou mediata, que é sempre a mesma, expressa ou implicitamente estabelecida na lei: a satisfação do interesse público;
  • Uma finalidade específica, imediata, que é o objetivo direto, o resultado específico a ser alcançado, previsto na lei, e que deve determinar a prática do ato.

3.2.1 Desvio de finalidade

O desatendimento a qualquer das finalidades de um ato administrativo - geral ou específica - configura vício insanável, com a obrigatória anulação do ato. O vício de finalidade é denominado pela doutrina desvio de poder (ou desvio de finalidade) e constitui uma das modalidades do denominado abuso de poder (a outra é o excesso de poder, vício relacionado à competência).

Conforme seja desatendida a finalidade gerai ou a específica, teremos duas espécies de desvio de poder:

  • O agente busca uma finalidade alheia ou contrária ao interesse público (exemplo, um ato praticado com o fim exclusivo de favorecer ou prejudicar alguém);
  • O agente pratica um ato condizente com o interesse público, mas a lei não prevê aquela finalidade específica para o tipo de ato praticado (por exemplo, a remoção de ofício de um servidor, a fim de puni-lo por indisciplina; será desvio de finalidade, ainda que a localidade para a qual ele foi removido necessite realmente de pessoal; isso porque o ato de remoção, nos termos da lei, não pode ter o fim de punir um servidor, mas, unicamente, o de adequar o número de agentes de determinado cargo às necessidades de pessoal das diferentes unidades administrativas em que esses agentes sejam lotados).

3.3 Forma

A forma é o modo de exteriorização do ato administrativo. Todo ato administrativo é, em princípio, formal, e a forma exigida pela lei quase sempre é a escrita (no caso dos atos praticados no âmbito do processo administrativo federal, a forma é sempre e obrigatoriamente a escrita).

Existem, entretanto, atos administrativos não escritos, como são exemplos: ordens verbais do superior ao seu subordinado; gestos, apitos e sinais luminosos na condução do trânsito; cartazes e placas que expressam uma ordem da administração pública, tais quais as que proíbem estacionar, proíbem fumar etc.

A doutrina tradicional costumava classificar a forma dos atos administrativos como um elemento vinculado, mas o assunto deve ser assim tratado:

  • Quando a lei não exigir forma determinada para os atos administrativos, cabe à administração adotar aquela que considere mais adequada, conforme seus critérios de conveniência e oportunidade administrativas; a liberdade da administração é, entretanto, estreita, porque a forma adotada deve proporcionar segurança jurídica e, se se tratar de atos restritivos de direitos ou sancionatórios, deve possibilitar que os administrados exerçam plenamente o contraditório e a ampla defesa;
  • Diferentemente, sempre que a lei expressamente exigir determinada forma para a validade do ato, a inobservância acarretará a sua nulidade.

3.3.1 Vício de forma

Em regra, o vício de forma é passível de convalidação, vale dizer, é defeito sanável, que pode ser corrigido sem obrigar à anulação do ato. Entretanto, a convalidação não é possível quando a lei estabelece determinada forma como essencial à validade do ato, caso em que o ato será nulo se não observada a forma legalmente exigida.

Por fim, é relevante pontuar que a motivação - declaração escrita dos motivos que ensejaram a prática do ato - integra a forma do ato administrativo. A ausência de motivação, quando a motivação for obrigatória, acarreta a nulidade do ato, por vício de forma (nesses casos, a lei considera a forma"ato com motivação expressa"essencial à validade do ato).

3.4 Motivo

O motivo é a causa imediata do ato administrativo. É a situação de fato e de direito que determina ou autoriza a prática do ato, ou, em outras palavras, o pressuposto fático e jurídico (ou normativo) que enseja a prática do ato.

Os atos administrativos são praticados quando ocorre a comcidêncía, ou subsunção, entre uma situação de fato (ocorrida no mundo natural, também chamado mundo empírico) e uma hipótese descrita em norma legal. A doutrina, por vezes, utiliza o vocábulo "causa" para aludir ao elemento motivo.

Exemplos de motivos: na concessão de licença-paternidade, o motivo será sempre o nascimento do filho do servidor; na punição do servidor, o motivo é a infração por ele cometida; na ordem para demolição de um prédio, o motivo é o perigo que ele representa, em decorrência da sua má conservação; no tombamento, o motivo é o valor histórico do bem.

3.4.1 Vício de motivo

A Lei 4.717/1965 (que regula a ação popular), no seu art. , parágrafo único, alínea d, descreve o vício de motivo nestes termos: "a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido".

A doutrina prevê duas variantes de vício de motivo, a saber:

  • Motivo inexistente; Melhor seria dizer fato inexistente. Nesses casos, a norma prevê: somente quando presente o fato x, deve-se praticar o ato y. Se o ato y é praticado sem que tenha ocorrido o fato x, o ato é viciado por inexistência material do motivo;
  • Motivo ilegítimo (ou juridicamente inadequado); Nessas hipóteses, existe uma norma que prevê: somente quando presente o fato x, deve-se praticar o ato y. A administração, diante do fato z, enquadra-o erroneamente na hipótese legal, e pratica o ato y. Pode-se dizer que há incongruência entre o fato e a norma, ou seja, está errado o enquadramento daquele fato naquela norma.

3.5 Objeto

O objeto é o próprio conteúdo material do ato. O objeto do ato administrativo identifica-se com o seu conteúdo, por meio do qual a administração manifesta sua vontade, ou atesta simplesmente situações preexistentes.

Assim, é objeto do ato de concessão de uma licença a própria concessão da licença; é objeto do ato de exoneração a própria exoneração; é objeto do ato de suspensão do servidor a própria suspensão (neste caso, há liberdade de escolha do conteúdo específico - número de dias de suspensão -, dentro dos limites legais de até noventa dias, conforme a valoração da gravidade da falta cometida).

São os elementos motivo e objeto que permitem verificar se o ato é vinculado ou discricionário. Nos atos discricionários, o binômio motivo-objeto determina o denominado mérito administrativo, cujos aspectos relevantes serão detalhados adiante.

3.5.1 Vício de objeto

O vício de objeto é insanável, ou seja, invariavelmente acarreta a nulidade do ato, a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo.

4. Mérito do Ato Administrativo

Nos atos administrativos vinculados, os cinco elementos - competência, finalidade, forma, motivo e objeto - encontram-se rigidamente determinados no texto legal, restando ao agente público nenhuma liberdade ao praticá-los. Significa dizer: os requisitos de validade dos atos vinculados são, todos eles, sempre vinculados.

Nos atos discricionários, somente são estritamente vinculados os elementos competência, finalidade e forma, enquanto os elementos motivo e objeto são discricionários.

No âmbito dos requisitos de validade motivo e objeto, especificamente nos atos administrativos discricionários, reside o que a doutrina e a jurisprudência costumam chamar de "mérito administrativo".

O mérito administrativo é, em poucas palavras, o poder conferido pela lei ao agente~público para que ele decida sobre a oportunidade e a conveniência de praticar determinado ato discricionário, e escolha o conteúdo desse ato, dentro dos limites estabelecidos na lei. Vale repetir, só existe mérito administrativo em atos discricionários.

Não se deve, todavia, confundir a vedação a que o Judiciário aprecie o mérito administrativo com a possibilidade de aferição judicial da legalidade ou legitimidade dos atos discricionários. São coisas completamente distintas.

Quando se diz que o mérito administrativo não está sujeito ao controle judicial - e tal asserção está correta -, deve-se bem entender essa afirmação: controle de mérito é sempre controle de oportunidade e conveniência; portanto, controle de mérito resulta na revogação ou não do ato, nunca em sua anulação; o Poder Judiciário, no exercício de função jurisdicional, não revoga atos administrativos, somente os anula, se houver ilegalidade ou ilegitimidade.

O Poder Judiciário, se provocado, pode controlar a legalidade ou legitimidade de um ato discricionário, quanto a qualquer elemento desse ato, inclusive nos casos em que a administração pública alegue estar atuando legitimamente dentro da sua esfera privativa de apreciação do mérito administrativo, mas tenha, na verdade, extrapolado os limites da lei.

É o que acontece, por exemplo, no controle de razoabilidade e proporcionalidade, controle que incide sobre os elementos motivo e objeto do ato discricionário, resguardado, entretanto, o mérito administrativo, dentro dos limites legitimamente estabelecidos na lei.

5. Motivação

Não se deve confundir motivação com motivo do ato administrativo. A motivação faz parte da forma do ato, isto é, ela integra o elemento forma e não o elemento motivo. Se o ato deve ser motivado para ser válido, e a motivação não é feita, o ato é nulo por 'Vicio de forma (vício insanável) e não por vício de motivo.

Motivação é a declaração escrita do motivo que determinou a prática do ato. É a demonstração, por escrito, de que os pressupostos autorizadores da prática do ato realmente estão presentes, isto é, de que determinado fato aconteceu e de que esse fato se enquadra em uma norma jurídica que impõe ou autoriza a edição do ato administrativo que foi praticado.

De todo modo, a Lei 9.784/99 - que afuma ter o escopo de regular, mediante normas gerais, o processo administrativo federal, mas que contém muitas disposições aplicáveis a todos os atos administrativos federais, mesmo aos que não sejam praticados no âmbito de um processo administrativo - enumerou expressamente atos administrativos que exigem motivação, nos seguintes termos:

Art. 5º. Os atos administrativos deverão ser motivados com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de oficio;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.
§ 1º A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.
§ 2º Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados.
§ 3º A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito.

A parte final do § lº supratranscrito, que permite que a motivação consista em "declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato", consagrou, pelo menos no âmbito do processo administrativo federal, a legitimidade da assim chamada motivação aliunde ou motivação per relationem - motivação que, embora não esteja escrita no corpo do próprio ato administrativo, mas em outro documento formalmente distinto, é expressamente assim adotada por aquele ato, passando a ser considerada parte integrante dele.

6. Teoria dos motivos determinantes

A denominada teoria dos motivos determinantes consiste em, simplesmente, explicitar que a administração pública está sujeita ao controle administrativo e judicial (portanto, controle de legalidade ou legitimidade) relativo à existência e à pertinência ou adequação dos motivos - fático e legal - que ela declarou como causa determinante da prática de um ato.

A teoria dos motivos determinantes aplica-se tanto a atos vinculados quanto a atos discricionários, mesmo aos atos discricionários em que, embora não fosse obrigatória, tenha havido a motivação. É importante frisar que a teoria dos motivos determinantes tem aplicação mesmo que a motivação do ato não fosse obrigatória, mas tenha sido efetivamente realizada pela administração.

7. Atributos dos Atos Administrativos

Atributos são qualidades ou características dos atos administrativos. Enquanto os requisitos dos atos administrativos constituem condições que devem ser observadas para sua válida edição, os atributos podem ser entendidos como as características inerentes aos atos administrativos.

  • Presunção de legitimidade;
  • Imperatividade;
  • Autoexecutoriedade;
  • Tipicidade.

Os atributos imperatividade e autoexecutoriedade são observáveis somente em determinadas espécies de atos administrativos.

7.1 Presunção de legitimidade

A presunção de legitimidade ou presunção de legalidade é um atributo presente em todos os atos administrativos, quer imponham obrigações, quer reconheçam ou confiram direitos aos administrados. Esse atributo deflui da própria natureza do ato administrativo, está presente desde o nascimento do ato e independe de norma legal que o preveja.

O fundamento da presunção de legitimidade dos atos administrativos é a necessidade de que o poder público possa exercer com agilidade suas atribuições, tendo em conta a defesa do interesse público. Essa agilidade inexistiria caso a administração dependesse de manifestação prévia do Poder Judiciário quanto à validade de seus atos toda a vez que os editasse.

Esse requisito autoriza, assim, a imediata execução de um ato administrativo, mesmo se ele estiver eivado de vícios ou defeitos aparentes; enquanto não anulado, ou sustados temporariamente os seus efeitos, pela administração ou pelo Poder Judiciário, o ato inválido será plenamente eficaz, corno se inteiramente válido fosse, devendo ser fielmente cumprido.

De toda sorte, como decorrência da presunção de legitimidade, o ônus da prova da existência de vício no ato administrativo é de quem alega, ou seja, do administrado - essa é a mais importante consequência jurídica desse atributo -, porque os fatos que a administração declara terem ocorrido são presumidos verdadeiros e o enquadramento desses fatos na norma invocada pela administração corno fundamento da prática do ato administrativo é presumido correto.

Frise-se que essa presunção é relativa (iuris tantum), significa dizer, admite prova em contrário, ou seja, prova de que o ato é ilegítimo.

7.2 Imperatividade

Rigorosamente, imperatividade traduz a possibilidade de a administração pública, unilateralmente, criar obrigações para os administrados, ou impor-lhes restrições.

A imperatividade decorre do denominado poder extroverso do Estado. Essa expressão é utilizada para representar a prerrogativa que o poder público tem de praticar atos que extravasam sua própria esfera jurídica e adentram a esfera jurídica alheia, alterando-a, independentemente da anuência prévia de qualquer pessoa.

Não é um atributo presente em qualquer ato, mas apenas naqueles atos que implicam obrigação para o administrado, ou que são a ele impostos, e devem ser por ele obedecidos, sem necessidade de seu consentimento, como é o caso dos atos punitivos de um modo geral (por exemplo, a imposição de uma multa por descumprimento de um contrato administrativo), incluídos os praticados no exercício do poder de polícia (por exemplo, apreensão e destruição de alimentos impróprios para consumo encontrados durante fiscalização em um restaurante).

Por outro lado, os atos administrativos cuja prática é solicitada pelo administrado, em seu próprio interesse (desde que, também, atendam ao interesse público), tais como a obtenção de urna certidão ou de urna autorização de uso de bem público, não têm como atributo a imperatividade, uma vez que, evidentemente, não criam obrigações para ele, nem são a ele impostos.

7.3 Autoexecutoriedade

Atos autoexecutórios são os que podem ser materialmente implementados pela administração, diretamente, inclusive mediante o uso da força se necessária, sem que a administração precise obter autorização judicial previa.

Entenda-se bem: a autoexecutoriedade jamais afasta a apreciação judicial do ato; apenas dispensa a administração de obter ordem judicial, prévia para poder praticá-lo. O que nunca é necessário no ato autoexecutório é que a administração, previamente, procure o Poder Judiciário para ser autorizada a pratica-lo.

A autoexecutoriedade dos atos administrativos apenas permite sua implementação material direta pela administração, mas, sempre que o administrado entenda haver desvio ou excesso de poder, ou quaisquer outras ilegalidades, pode exercer seu direito inafastável de buscar a tutela jurisdicional.

São exemplos típicos de atos autoexecutórios: a retirada da população de um prédio que ameaça desabar, a demolição desse mesmo prédio, a apreensão de mercadorias entradas ou encontradas no País irregularmente, a destruição de alimentos impróprios para o consumo encontrados numa prateleira de supermercado, a demolição de obras clandestinas que ponham em risco a segurança da população, a dissolução de uma passeata, dentre outros.

Exemplo tradicional de ato não revestido de autoexecutoriedade é a cobrança de multa, quando resistida pelo particular. Embora a imposição da multa pela administração independa de qualquer manifestação prévia do Poder Judiciário, a execução (cobrança forçada) da quantia correspondente deve, sim, ser realizada judicialmente. Significa dizer, nos casos em que o particular se recusa a pagar, a administração somente pode haver a quantia a ela devida mediante urna ação judicial de cobrança, denominada execução fiscal, ou seja, não pode a administração obter por meios próprios, sem a interveniência do Poder Judiciário, o valor a ela devido.

Cumpre, todavia, pontuar que, no caso de multas decorrentes do poder disciplinar (mas não do poder de polícia), existem exceções, isto é, há hipóteses em que mesmo a cobrança da multa é autoexecutória. E o que ocorre, por exemplo, com as multas administrativas aplicadas ao particular em razão de adimplemento irregular de contrato administrativo em que tenha havido prestação de garantia.

Para finalizar, é relevante observar que o Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello aponta, corno figuras distintas, atributos que ele denomina exigibilidade e executoriedade (o autor não utiliza a expressão autoexecutoriedade). Para o mestre, a exigibilidade seria caracterizada pela obrigação que o administrado tem de cumprir o ato, ao passo que a executoriedade seria a possibilidade de a administração, ela própria, praticar o ato, ou compelir direta e materialmente o administrado a praticá-lo (coação material).

7.4 Tipicidade

É o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados.

Representa uma garantia para o administrado, pois impede que a administração pratique um ato, unilateral e coercitivo, sem prévia previsão legal.

Afasta a possibilidade de ser praticado ato totalmente discricionário, pois a lei, ao prever o ato, já define os limites em que a discricionariedade poderá ser exercida.

A tipicidade só existe com relação aos atos unilaterais; não existe nos contratos porque, com relação a eles, não há imposição de vontade da administração, que depende sempre da aceitação do particular; nada impede que as partes convencionem um contrato inominado, desde que atenda melhor ao interesse público e ao do particular.

8. Espécie de Atos Administrativos

Existem algumas espécies de atos administrativo como:

  • Atos normativos;
  • Atos ordinatórios;
  • Atos negociais;
  • Atos enunciativos;
  • Atos punitivos.

8.1 Atos normativos

Os atos administrativos normativos contêm determinações gerais e abstratas (diz-se que há "normatividade" quando um comando jurídico é caracterizado pela generalidade e pela abstração). Tais atos não têm destinatários determinados; incidem sobre todos os fatos ou situações que se enquadrem nas hipóteses que abstratamente preveem. Correspondem aos "atos gerais", já estudados no tópico acerca das classificações dos atos administrativos.

Destinados a possibilitar a fiel execução de leis pela administração, os atos normativos devem detalhar, explicitar o conteúdo das leis que regulamentam e, sobretudo, uniformizar a atuação e os procedimentos a serem adotados pelos agentes administrativos, sempre que se deparem com situações concretas semelhantes.

São exemplos de atos normativos os decretos regulamentares, as instruções normativas, os atos declaratórios normativos, algumas resoluções editadas por agências reguladoras, dentre muitos outros (a denominação utilizada pelos diferentes órgãos e entidades administrativos não é uniforme).

8.2 Atos ordinatórios

Os atos ordinatórios são atos administrativos internos, endereçados aos servidores públicos, que veiculam determinações concernentes ao adequado desempenho de suas funções.

Os atos ordinatórios têm fundamento no poder hierárquico e somente vinculam os servidores que se encontrem subordinados à autoridade que os expediu. Não atingem os administrados; não criam para eles direitos ou obrigações.

São exemplos de atos ordinatórios as instruções (orientações aos subalternos relativas ao desempenho de uma dada função), as circulares internas (atos que visam a uniformizar o tratamento conferido a determinada matéria), as portarias (como uma portaria de delegação de competências, ou uma portaria de remoção de um servidor), as ordens de serviço, os memorandos e os ofícios.

8.3 Atos negociais

Os atos negociais são editados em situações nas quais o ordenamento jurídico exige que o particular obtenha anuência prévia da administração para realizar determinada atividade de interesse dele, ou exercer determinado direito.

É necessário ter em conta que sempre deverá o ato negocial - assim como qualquer ato administrativo - ter como finalidade a satisfação do interesse público, ainda que este possa coincidir com um interesse do particular que solicitou o ato.

Deve ficar claro que um ato negocial não é um contrato, em manifestação unilateral da administração (provocada mediante requerimento ou solicitação do particular), coincidente com a pretensão do particular. Os atos negociais produzem efeitos concretos e individuais para o administrado.

As principais espécies de atos negociais são a seguir descritas:

  • Licença é ato administrativo vinculado e definitivo, editado com fundamento no poder de polícia administrativa, nas situações em que o ordenamento jurídico exige a obtenção de anuência prévia da administração pública como condição para o exercício, pelo particular, de um direito subjetivo de que ele seja titular. Uma vez atendidas as exigências legais e regulamentares pelo interessado, deve a administração concedê-la, ou seja, existe direito subjetivo do particular à sua obtenção. São exemplos de licenças a concessão de um alvará para a realização de uma obra, a concessão de um alvará para o funcionamento de um estabelecimento comercial, a licença para o exercício de uma profissão, a licença para dirigir etc.
  • Autorização é um ato administrativo por meio do qual a administração pública possibilita ao particular a realização de alguma atividade de predominante interesse deste, ou a utilização de um bem público. Segundo o entendimento doutrinário há muito consagrado, a autorização, seja qual for o seu objeto, é um ato discricionário- Assim, cabe exclusivamente à administração decidir sobre a oportunidade e a conveniência do deferimento, ou não, da autorização requerida, significa dizer, não se pode cogitar a existência de direito subjetivo do particular à obtenção do ato. Ademais, mesmo depois de obtida a autorização, não tem o particular direito à sua manutenção, podendo a administração revogá-la a qualquer tempo, ou seja, trata-se de um ato administrativo precário.
  • Permissão, segundo a doutrina tradicional, é ato administrativo discricionário e precário mediante o qual é consentida ao particular alguma conduta em que exista interesse predominante da coletividade. Conforme será explicado adiante, especificamente as permissões de serviço público, atualmente, são contratos administrativos (bilaterais), e não meros atos administrativos (unilaterais). Atualmente, o conceito de permissão como ato administrativo negocial somente pode ser aplicado às permissões que não constituam delegação de serviços públicos. É exemplo de ato administrativo negocial a permissão de uso de bem público.

8.4 Atos enunciativos

São definidos como atos que contêm apenas um juízo de valor, uma opinião, uma sugestão ou uma recomendação de atuação administrativa_ São exemplo típico de atos com esse conteúdo os pareceres. O que caracteriza os atos enunciativos assim descritos é não produzirem eles, por si sós, efeitos jurídicos quaisquer, dependendo sempre de um outro ato, de conteúdo decisório, que eventualmente adote como razão de decidir a fundamentação expendida no ato enunciativo.

Basta pensarmos que a certidão de dívida ativa - ato enunciativo que declara a existência de um crédito tributário inscrito em dívida ativa - representa um título executivo extrajudicial que aparelha a fazenda pública para ajuizar, diretamente, uma ação de execução fiscal.

  • Certidão é uma cópia de informações registradas em algum livro em poder da administração, geralmente requerida pelo administrado que algum interesse tenha nessas informações;
  • Atestado é uma declaração da administração referente a uma situação de que ela toma conhecimento em decorrência de uma atuação de seus agentes. Por exemplo, um atestado, emitido por junta médica oficial, de que o servidor apresenta determinada patologia, requerido para que ele possa gozar de licença para tratamento da própria saúde. O atestado difere da certidão simplesmente porque o fato nele declarado não corresponde a um registro previamente constante de um livro ou arquivo da administração;
  • Parecer é um documento técnico, de caráter opinativo, emitido por órgão especializado na matéria de que trata;
  • Apostilar é anotar à margem, emendar, corrigir, complementar um documento. Apostila é um aditamento a um ato administrativo, ou a um contrato administrativo, para o fim de retificá-lo, atualizá-lo ou complementá-lo. É um ato aditivo, que pode ser usado para corrigir dados constantes de um documento, ou para registrar alterações. Utiliza-se, por exemplo, para anotação de alterações na situação funcional de um servidor, como promoções, locais de lotação, registro de tempo de serviço em cargos anteriores, aposentadoria etc. Frequentemente emprega-se o vocábulo "averbação" como sinônimo de "apostila".

8.5 Atos punitivos

Os atos punitivos são os meios pelos quais a administração pode impor diretamente sanções a seus servidores ou aos administrados em geral. O ato punitivo pode ter fundamento:

  • No poder disciplinar, no que tange aos servidores públicos e aos particulares ligados à administração por algum vínculo jurídico específico (por exemplo, um contrato administrativo);
  • No poder de polícia, quanto aos particulares em geral, não ligados à administração por vínculo jurídico específico (esses atos punitivos são aplicados no exercício do poder de polícia administrativa de natureza repressiva).

9. Extinção dos Atos Administrativos

O ato administrativo em vigor permanecerá no mundo jurídico até que algo capaz de alterar esta situação lhe aconteça. Uma vez publicado, esteja eivado de vícios ou não, terá vigência e deverá ser cumprido, em respeito ao atributo da presunção de legitimidade, até que ocorra formalmente o seu desfazimento.

O desfazimento do ato administrativo poderá ser resultante do reconhecimento de sua ilegitimidade, de vícios na sua formação, ou poderá simplesmente advir da desnecessidade de sua existência.

9.1 Anulação

A anulação deve ocorrer quando bá vício no ato, relativo, à legalidade ou legitimidade (ofensa à lei ou ao direito como um todo). E sempre um controle de legalidade, nunca um controle de mérito.

Um vício de legalidade ou legitimidade pode ser sanável ou não. A anulação do ato que contenha vício insanável é obrigatória; já o ato que contenha vício sanável e não acarrete lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros pode ser anulado ou convalidado (a convalidação é ato discricionário, privativo da administração).

A anulação de atos com vícios insanáveis, por ser obrigatória, é, ela própria, um ato vinculado.

Como a anulação retira do mundo jurídico atos com defeito de validade (atos inválidos), ela retroage seus efeitos ao momento da prática do ato (ex tunc). Dessa forma, todos os efeitos produzidos pelo ato devem ser desconstituídos. O ato inválido não gera direitos ou obrigações para as partes e não cria situações jurídicas definitivas; ademais, caso se trate de um ato nulo (ato com vício insanável), não é possível sua convalidação.

9.2 Revogação

Revogação é a retirada, do mundo jurídico, de um ato válido, mas que, segundo critério discricionário da administração, tornou-se inoportuno ou inconveniente.

A revogação tem fundamento no poder discricionário. Ela somente se aplica aos atos discricionários. A revogação é, em si, um ato discricionário, uma vez que decorre exclusivamente de critério de oportunidade e conveniência.

A revogação de atos administrativos configura o denominado "controle de mérito", que incide sobre atos válidos, sem quaisquer vícios, diferentemente do controle de legalidade ou de legitimidade, que incide sobre atos ilegais ou ilegítimos anulando-os.

A revogação somente produz efeitos prospectivos, para frente (ex nunc), porque o ato revogado era válido, não tinha vício nenhum. Além disso, devem ser respeitados os direitos adquiridos.

A revogação é ato privativo da administração que praticou o ato que esta sendo revogado.

9.2.1 Atos que não podem ser revogados

O poder de revogação da administração pública, fundado no poder discricionário, não é ilimitado. Existem determinadas situações, seja pela natureza do ato praticado, seja pelos efeitos por ele já produzidos, que são insuscetíveis de modificação por parte da administração, com base em critérios de conveniência ou oportunidade. São as hipóteses de atos irrevogáveis e de situações em que a revogação não é cabível, decorrentes das limitações ao poder de revogar.

São insuscetíveis de revogação:

  • Os atos consumados, que já exauriram seus efeitos (a impossibilidade de revogá-los decorre de uma questão lógica, uma vez que, sendo a revogação prospectiva, ex nunc, não faz sentido revogar um ato que não tem mais nenhum efeito a produzir);
  • Os atos vinculados, porque não comportam juízo de oportunidade e conveniência;
  • Os atos que já geraram direitos adquiridos, gravados por garantia constitucional (CF, art. , XXXVI); deveras, se nem a lei pode prejudicar um direito adquirido, muito menos o poderia um juízo de conveniência ou oportunidade administrativa;
  • Os atos que integram um procedimento, porque, sendo o procedimento administrativo uma sucessão ordenada de atos, a cada ato praticado passa-se a uma nova etapa do procedimento, ocorrendo a preclusão administrativa relativamente à etapa anterior, ou seja, torna-se incabível uma nova apreciação do ato anterior quanto ao seu mérito.

9.3 Cassação

A cassação e a extinção do ato administrativo quando o seu beneficiário deixa de cumprir os requisitos que deveria permanecer atendendo, como exigência para a manutenção do ato e de seus efeitos, funciona como uma sanção para aquele particular que deixou de cumpri; as condições exigidas para a manutenção de um determinado ato.

Por exemplo, a cassação de uma licença para construir, concedida pelo poder público sob determinadas condições previstas em lei, na hipótese de o particular vir a descumprir tais condições; a cassação de uma licença para 0 exercício de certa profissão, quando o profissional incorrer numa das hipóteses em que a lei autorize essa medida.

10. Convalidação

Os atos administrativos anuláveis são exatamente os que podem ser objeto de convalidação (ou saneamento), dependendo das circunstâncias e do juízo de oportunidade e conveniência privativo da administração pública.

Portanto, convalidar um ato é "corrigi-lo", "regularizá-lo", desde a origem (ex time), de tal sorte que: (a) os efeitos já produzidos passem a ser considerados efeitos válidos, não passíveis de desconstituição; e (b) esse ato permaneça no mundo jurídico como um ato válido, apto a produzir efeitos regulares.

Com efeito, preceitua o art. 55 da Lei 9.784/99:

Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.

Extrai-se da leitura do dispositivo transcrito que, na esfera federal, são condições cumulativas para que um ato possa ser convalidado:

  • Defeito sanável;
  • O ato não acarretar lesão ao interesse público;
  • O ato não acarretar prejuízo a terceiros;
  • Decisão discricionária da administração acerca da conveniência e oportunidade de convalidar o ato (em vez de anulá-lo).

O ato administrativo de convalidação tem efeitos ex tunc, retroagindo seus efeitos ao momento em que foi originariamente praticado o ato convalidado.

A convalidação pode recair sobre atos vinculados ou discricionários, uma vez que não se trata de controle de mérito, e sim de controle de legalidade, relativo a vícios sanáveis verificados nos elementos competência ou forma (caso se tratasse de controle de mérito, teria que recair sobre os elementos motivo e objeto; ademais, o controle de mérito só pode acarretar a revogação de um ato; o controle de mérito não é, em nenhuma hipótese, uma escolha entre anular e convalidar um ato).

Referências

ALEXANDRINO, Marcelo. Direito administrativo descomplicado. 25. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2017.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 31. ed. rev., atual. e ampl. – São Paulo: Atlas, 2017

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27ª ed. São Paulo: Atlas, 2014.

JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 4ª ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2009.

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